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    공전(公田)

    고려시대사제도

     고려 및 조선시대에 조세를 거둘 수 있는 권리인 수조권(收租權)이 국고·왕실 혹은 기타 국가의 공적 기관에 귀속되었던 토지.   

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    항목명공전
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    분야
    고려시대사
    유형
    제도
    성격
    재정, 경제
    시행시기
    고려, 조선
    시대
    고려
    영역닫기영역열기 정의
    고려 및 조선시대에 조세를 거둘 수 있는 권리인 수조권(收租權)이 국고·왕실 혹은 기타 국가의 공적 기관에 귀속되었던 토지.
    영역닫기영역열기내용
    때로는 이들이 소유하고 있던 국유지·관유지를 가리키기도 하였다. 수조권이 특정 개인에게 있었던 사전(私田)과 대칭되는 개념으로 사용되었다.
    공전이라는 용어와 개념은 중국에서 비롯되었다. 중국에서의 공전은 국가·국왕에 의해 직접 경영되거나 또는 그 수익이 직접 국가·국왕의 소득으로 되는 토지를 의미하였다. 반면 일반인민들이 경영하는 자작지에 해당하는 민전(民田)은 사전이라고 하여 그 구분이 뚜렷하였다.
    반면 우리나라에서는 그 개념과 내용에서 중국과 차이가 있다. 특히 고려시대나 조선 초의 민전은 중국의 경우와 같이 사전이 아니라 공전으로 관념되는 경우가 있기 때문이다.
    이러한 공전의 실체는 통일신라 때의 금석문에서 최초로 나타나지만, 토지제도적인 측면에서의 공전·사전의 분류개념이 확연히 된 것은 고려시대에 접어들면서부터이다.
    공전이라는 용례는 숭복사비(崇福寺碑)의 일절에서만 보이고 있다. 이에 따르면 원성왕의 능역을 조성함에 있어 그 부지를 장만할 때, 대상지역이 비록 왕토(王土)라고는 하나 공전이 아니므로 값을 넉넉히 주어 2백여 결을 사들였다는 것이다.
    여기서의 공전은 국유지·왕실소유지 또는 관유지라는 뜻으로 이해되며, 매입의 대상이 된 토지는 민유지의 의미로 사용된 것으로 이해된다. 따라서, 비록 모든 토지는 왕토라고 하는 왕토사상이 지배하는 시대였으나, 공전이 아니므로 왕의 능역으로 사용하기 위해서는 일정한 매입절차가 필요하였던 것이다.
    공전이라는 용어는 이 용례밖에 없어 구체적인 실상을 파악하는 데는 어려움이 많다. 공전의 수조율, 소유권의 문제 등 비교적 그 실체를 파악할 수 있는 시대는 고려시대부터이다.
    『고려사』 식화지(食貨志) 상평의창조(常平義倉條)의 현종 14년(1032) 판(判)에 의하면, 공전을 3과(科)로 나누고, 1과공전은 의창미로서 매결당(每結當) 3두, 2과공전과 궁원전(宮院田)·사원전(寺院田)·양반전(兩班田)은 2두, 3과공전과 군인전·기인전(其人田)은 1두씩을 각각 부담하도록 하였다.
    1과공전은 왕실 소유의 내장전(內莊田)이며, 2과공전은 공해전(公廨田)·둔전(屯田)·학전(學田) 등 관아 내지는 국가의 공적 기관에 직속된 공유지·관유지를 말한다. 3과공전은 일반 농민·양반·향호(鄕豪)들이 소유하는 민전으로 보는 견해가 가장 유력하다.
    공전·사전의 개념은 아직 많은 의문이 남아 있으나 과거의 통설에 의하면, 조(租)의 귀속문제와 결부되어, 조가 국고·왕실 혹은 기타 국가의 공적 기관에 귀속되는 토지는 공전, 조가 국고 대신 국가에서 지정한 어떤 사인(私人)에게 귀속되는 토지는 사전으로 인식되어 왔다.
    이 수조권 이론에 의거해 해석할 경우 위의 의창법 규정안에 보이는 공전과 일부 사전은 대체로 합리적으로 이해가 간다.
    공전의 경우를 보면 1과공전은 조가 왕실에 수납되며, 2과공전은 조가 관아 내지는 이에 준하는 국가의 공적 기관에 수납되고, 3과공전 즉 민전의 조는 바로 국가의 창고인 대창(大倉)이나 풍저창(豊儲倉)·광흥창(廣興倉) 등에 수납되었으므로, 이러한 분류는 국고 혹은 국가의 공적 기관에 그 조가 귀속되는 토지를 공전으로 인식하는 수조권 이론에 입각한 해석과 거의 일치한다.
    수조권 이론, 즉 조의 귀속에 따라 공전·사전을 구분한 연구자들은 대체로 고려시대의 토지지배관계를 토지공유제=토지국유제의 입장에 서서 연구해왔다. 당시의 토지지배관계를 이와 같은 입장에서 관찰하는 경우, 공전이건 사전이건 간에 전국의 토지는 모두 국유에 속하며, 모든 토지는 국가 공유이므로 유일한 토지 소유주, 즉 지주는 국가라는 이론이 당연히 도출되었다. 따라서, 토지의 사적 소유를 전제로 하는 개인으로서의 지주의 존재는 이론상 부인될 수밖에 없었다.
    고려시대의 토지지배관계를 토지공유제=국유제의 원칙에 입각해서 인식하고, 이러한 인식을 전제로 해서 토지의 사적 소유와 개인으로서의 지주의 존재를 부정한 학설은 연구성과가 높아진 현재 많은 비판을 받고 있다.
    특히, 공전과 사전의 조를 일률적으로 동질적인 것처럼 해석한 것은 큰 모순으로 지적되었다. 수조권이론은 일부 타당성이 있기는 하지만, 앞으로는 극복되어야 할 처지에 놓여 있다.
    고려시대의 토지지배관계는 개인의 사유를 배제한 토지공유제=국유제는 아니었다. 의창법의 규정안에 열거되어 있는 공전의 경우를 보아도 1과공전·2과공전은 왕실소유지이거나 국유지 혹은 관유지이지만, 일반민전을 의미하는 3과공전은 어떠한 의미에 있어서도 국유지나 이에 준하는 토지로 이해할 수 없다.
    3과공전에서 실현되는 조는 농민이 국가에 바치는 지세에 해당된다. 1과공전·2과공전은 직영제를 취해 노예나 주변 농민의 요역노동으로 경작되는 경우를 제외하면, 전호(佃戶)에 소작을 시켜 그 생산물의 일부를 수취하였을 것으로 짐작되는 바, 이 경우 조는 당연히 지대의 성격을 띠는 것이라고 보아야 할 것이다.
    1과공전·2과공전이 국가에 조를 바치는 일은 있을 수 없으므로 여기에서의 조는 지대의 형태를 취할 수밖에 없다. 이렇게 볼 때, 공전과 사전의 구분을 오로지 수조권이론에만 입각해서 가늠한다는 것은 매우 불합리하며, 큰 오류를 범할 우려가 있다는 것을 알 수 있다.
    잘 알려진 바와 같이 재래 사전의 수조율(收租率), 즉 조를 수취하는 비율은 서로가 수익을 절반씩 나누는 분반비율이었다. 그런데 여기서 거론된 사전이 결코 수조지를 포함한 사전 전체를 의미하는 것이 아니라, 궁원·사원 등이 소유권에 입각해서 지배한 ‘사유지’만을 의미한다는 것이다.
    소유지에 입각한 사유지로서의 사전에서 실현되는 조는 지대, 즉 소작료에 해당하는 것이었는데, 우리나라 전근대 사회의 소작료, 즉 지대를 소유주와 경작자가 서로 절반을 나누는 분반원칙(分半原則)에 입각한 것은 오랜 전통적 관례였다.
    지세와 동질의 의미를 가지는 군인전·기인전에서의 조가 지대로 실현되는 사전(사유지)에서의 조와 비록 표현 명칭은 같지만 결코 동일한 것은 아니었다.
    소유권문제에 입각해서 공전·사전의 성격을 보면 왕실이 소유하는 내장전과 국가 내지 국가의 공적 기관이 소유하는 공해전·학전·둔전 등은 1과공전·2과공전이었다.
    이에 대해 사인(私人)으로서의 왕족이나 사찰이 소유하는 사유지는 사전이었다. 이러한 구분은 토지소유주의 성격에 비추어 충분히 이해된다. 3과공전에 해당하는 민전은 농민 내지는 양반·향호들의 소유지였다. 왕족들의 사유지를 사전으로 간주하였다면 민전도 응당 사전으로 간주될 법한 일인데 민전은 공전으로 관념되었다.
    그 이유는 전국의 토지 총면적 중 가장 큰 비중을 차지한 민전의 조는 국가의 공적 재정의 중요한 원천이며, 왕조의 존립을 지탱하는 경제기반이었으므로, 전통적 왕토사상(王土思想)의 영향을 받아 관념적으로 분식(粉飾)된 일면도 있고 해서 민전은 공전으로 간주된 듯하다.
    왕실과 궁원·사원은 광대한 장(莊)·처(處)의 토지를 수조지로서 지배하였다. 왕실이 수조지로서 지배하는 장·처전은 왕족이라는 개인이 아니라 국가의 공적 기관의 구실을 하는 궁원이 수조지로 지배하였으므로 공전이라고 보아도 별다른 지장이 없다고 생각된다.
    소유권에 입각해서 지배하는 사유지는 거기서 실현되는 조가 국가의 공적인 재정에 직접 기여하느냐 않느냐에 따라 공전이냐 사전이냐 하는 공·사전 구분의 기준이 달라졌다.
    공전과 사전의 성격을 정확하게 이해하기 위해서는 소유권 또는 수조권에 입각한 토지지배의 문제, 그리고 조의 성질이 지세 혹은 지대에 해당하느냐 등의 문제가 동시에 충분히 고려되어야 한다.
    한편, 지세의 수취비율은 토지수확고의 4분의 1이라는 것이 종래의 통설이었으나, 10분의 1이라고 보는 견해가 근래 대두되고 있다.
    요컨대, 소유권이론과 수조권이론을 서로 종합적으로 고려해 공전의 지목을 검토해보면, ① 왕실이 소유하는 토지는 공전이다(1과공전). ② 국가나 국가의 공적 기관에 소속된 공유지·관유지는 공전이다(2과공전). ③ 민전 같은 개인소유의 사유지라도 거기서 실현되는 조가 국고에 수납되어 공적 국가재정의 원천이 될 경우 공전으로 관념되었다.
    고려 말의 이른바 사전은 사전개혁, 즉 과전법의 제정으로 거의 몰수되었다. 과전법제도 하에서도 공전·사전의 구분은 존재하였으나 그 개념은 고려에 비해 큰 차이가 있었다.
    과전법 아래에서 대표적인 공전은 국가기관이 직접 소유, 경영하는 토지였는데, 일반 민전 가운데 국고에 조를 바치는 토지도 공전으로 간주되었다. 국유지나 관유지, 왕실의 소유재산인 창고전(倉庫田)·궁사전(宮司田)도 공전 안에 포함되었다.
    전시과체제 하의 민전은 단순한 점유지에 불과하였으며 진정한 소유자는 공동체였으므로, 아직 농민적 토지소유는 확립되지 못한 상황이었다고 이해되었다. 반면 과전법제도 하에서는 이미 농민적 토지소유가 확립되어 농민들이 토지소유의 주체로 성장하고 있었다.
    과전법 아래에서 특이한 점은, 고려시대의 전시과의 과전은 일반 민전이 아니라 소작제 경영이 채택되고 있는 특정의 토지 위에 설정되어 거기에서 수취되는 조는 지대(地代)의 형태로 실현되었다. 반면 과전법의 경우 과전이 일반 민전 위에 설정되어 그 조는 지세(地稅)의 형태로 실현되었다.
    따라서, 고려시대는 공전과 사전에 따라 그 조는 수취의 비율을 달리하는 차율수조(差率收租)라는 형태로 나타났으나, 과전법하에서는 공전·사전의 구분 없이 10분의 1세가 적용되었다.
    과전법의 경우 과전은 수급자(受給者)인 관료들의 사유지 위에 설정되는 일도 있고, 다른 농민들의 민전 위에 설정되는 경우도 있었다. 어느 경우든 과전수급자가 취득하는 조는 그것이 국고에 수납되는 대신 국가가 인정한 수조권자에게 귀속하는 것을 의미할 뿐이다.
    따라서, 조의 수취관계는 그 과전이 타인의 민전 위에 설정되었을 경우 당연히 과전의 수급자(전주)주 01)와 경작자의 관례로서 구현되는 것이며, 그 조는 토지소유자가 국가에 바쳐야 할 지세가 국가가 아닌 특정한 사인(私人)에게 대신 취득되는 구조로 나타났다. 이와는 달리 과전 수급자의 사유지(민전) 위에 설정되었을 경우는 조세가 면제되는 특혜를 입는다.
    그러나 1470년(성종 1)에 이르러 과전법을 개편한 직전법(職田法)이 폐지되고, 직전세(職田稅)라는 관수관급제(官收官給制)가 시행된 이후로는 사정이 크게 달라졌다.
    이때부터는 수조과정에서의 전주와 경작자 사이의 직접적 관계는 없어지고, 전조(田租)는 국가가 직접 개입해 관수관급하는 형식을 취하게 되었다.
    종래 과전법에서 조의 귀속형태는 사전은 국가가 인정하는 수조권자(田主)와 경작자(전호) 사이의 관계로 구현되고, 공전은 주로 국가와 경작자(일반농민) 사이의 관계로 구현되었는데, 직전세의 성립 이후부터는 직전·사전(賜田)주 02)의 세는 국가에서 직접 수납하게 되어, 가장 대표적인 사전인 과전(科田, 職田)과 사전(賜田)주 02)이 수조권 이론상으로는 그 성격이 공전과 거의 같은 것으로 변질되어 그 구별이 무의미하게 되었다.
    과전법체제 하에서 공전과 사전을 구별하는 가장 중요한 기준은 아마 전세(田稅)의 부담 여부에 있었을 것으로 짐작된다. 즉, 과전법 규정에 의하면 조는 모든 토지에 대해 부과되었으나 세는 그것이 부과되는 유세지(有稅地)와 그렇지 않는 무세지(無稅地)로 구분되어 있었다.
    1402년(태종 2) 이후의 무세지로는 기내(畿內)의 창고전·공신전·각사위전(各司位田)이 있고, 기외(畿外)의 창고전·아록전·공해전·늠급전(廩給田) 등이 있었다.
    무세지는 공전, 유세지는 사전으로 볼 수 있는데, 여기에서 무세지인 공전은 각사위전을 제외하고는 모두 왕실소유지 내지는 관유지에 해당하는 것이다.
    경중(京中)의 각사위전은 일반민전 위에 설정되어 경중 각사가 그 조를 수납해서 중앙 각 관서의 경비에 충당한 것이다. 따라서, 이 토지는 소유권의 입장에서 보면 사유지의 성격을 띤 것이지만, 조가 국가기관인 각사에 수취되었다는 의미에서는 공전으로 간주되는 것이다. 군자위전(軍資位田)은 세의 부담 여부를 상고할 길이 없어 확실히 말할 수는 없으나 공전으로 보아야 할 것이다.
    공전의 경영은 관유지의 경우 주로 관노비를 부려 경작한 것으로 짐작되는데, 일반농민을 사역해서 경작하는 것은 부당한 것으로 간주되었기 때문이다. 이러한 경영실태는 관둔전의 경우에서 뚜렷이 나타난다.
    그런데 1469년(예종 1)부터는 둔전경영에도 병작반수(幷作半收)의 방식이 도입되어 그 수입을 증대시키려는 경영법이 채택되었다.
    종래 전국의 토지는 공전·사전이라는 두개의 범주로 구별되던 것이 조선시대에 이르러 직전의 소멸 이후로는 공전과 사전의 구별이 불필요하게 되어, 토지를 구분하는 범주는 관전·민전이라는 개념으로 점차 바뀌었다.
    영역닫기영역열기 참고문헌
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    • 高麗·李朝史の硏究  (有井智德, 1986)

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    • 「高麗の公田」 ( 旗田巍 ,『史學雜誌』 77-4,1968)

    • 「高麗末期の田制改革について」 ( 浜中昇 ,『朝鮮史硏究論文集』 13,1976)

    영역닫기영역열기 주석
    주01
    田主
    주02
    功臣田, 別賜田
    영역닫기영역열기 집필자
    집필 (1995년)
    강진철
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